Journalism

EU er en smamakt

Publisert i Minerva 14 september 2010.

NY BOK: EU har interessene til en stormakt, men mentaliteten og kapasiteten til en småmakt. Europas sikkerhetsforpliktelser står ikke i forhold til dets evne til å oppfylle dem. Det gir grunn til bekymring.

Denne artikkelen er hentet og omarbeidet fra forordet og konklusjonen i Asle Tojes bok The European Union as a small power: After the post-Cold War. New York: Palgrave Macmillan. Boken ble lansert torsdag 9. september.

Høsten 1991 haiket jeg, en hengslet tenåring, til Polen. Jeg var fast bestemt på å kikke bak jernteppet før det på nytt ble trukket sammen. Det viste seg å bli noen interessante dager i Warszawa. Den sovjetiske lederen Michael Gorbatsjov reiste på ferie til sin dacha, og mens han var borte satte man i gang et kupp i Moskva. Dramaet utspilte seg for et publikum som ikke var vant til live-fjernsyn. Den nye lederen Boris Jeltsin, stående på en tank foran parlamentsbygningen mens han trossig hyttet med neven, var et kraftfullt bilde, et jeg aldri vil glemme. Heller ikke vil det bli glemt, tror jeg, av det forbløffede folket i den tidligere sovjetiske satellittstaten som så sprekker åpne seg i den makten som inntil nylig hadde virket så permanent. Etter noen spente timer lot det militære være å støtte kuppmakerne, og de demokratiske kreftene tok tilbake kontrollen over statsmakten. Men i mellomtiden hadde det sovjetiske imperiet gått i oppløsning. Den kalde krigen var over.

Tolv årsenere arbeidet jeg i Brussel. Den amerikanske presidenten George Bush den yngre gikk til krig mot Irak basert på pre-emption-doktrinen, som dersom den skulle bli en universell norm, ville rive det internasjonale systemet i filler. Europa kokte. USA handlet på egen hånd og gadd ikke engang å late som om de brydde seg om hva andre makter måtte mene. Den kommende invasjonen skapte en bølge av folkelig motstand. Den 15. februar 2003 strømmet folk ut på gatene i hundretusentall over hele Europa. Det kunne se ut som den europeiske offentlighet, som så ofte var teoretisert i akademiske publikasjoner, ble til virkelighet foran øynene mine. Og de så til EU for å gi dem en stemme. For hadde ikke EU bare uker tidligere proklamert at en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk nå var operativ? Men slik skulle det ikke gå. EUs ledere mislyktes i å kanalisere denne energien, og valgte isteden å bruke sine krefter på en grunnlovstraktat som velgerne senere skulle avvise plent.

Vi viste det ikke da, men Irak-krigen signaliserte slutten på mellomspillet etter den kalde krigen. Siden har et element at konkurranse, av knapphet, av volatilitet ført til at den politiske klokken igjen har begynt å tikke fortere, og drevet de nye stormaktene raskere, høyere, sterkere. Men ikke EU. Det er blitt stadig tydeligere at et svakere USA ikke automatisk vil føre til et sterkere EU. Det bipolare Vesten som mange forestilte seg, inkludert denne forfatter, har ikke blitt virkeliggjort. EU har ikke blitt det østlige tyngdepunktet i en topilarstruktur. Intet europeisk Bysants til Amerikas Roma. I perioden som vi refererte til som ’etter den kalde krigen’ (1991-2003), fungerte europeisk sikkerhet omtrent som et pyramidespill, hvor sikkerhetsgarantier ble delt ut uten særlig tanke for de potensielle kostnadene involvert. Den forhåpningsfulle teleologien i tesen om at slutten på den kalde krigen representerte ”historiens endepunkt” gjenoppsto i Europa i form av konstruktivisme, og svøpte Europas relative svekkelse inn i sofisme.

Etter den kalde krigen
I to tiår har vi omtalt vår egen tid som et appendiks – etter den kalde krigen. Hva den nye æraen skal kalles er man ennå ikke enig om. Ordsmeder knives om å finne et nytt begrep, en ny ”Kald Krig”, for å summere opp tidens ånd og maktforholdene mellom dets viktigste aktører. Det ser ut til at unipolaritet som den nye globale orden var en overgangsfase, som i 2010 er i rask forvitring. Under nyhetsoverskriftene ser vi konturene av noe større, nemlig at det vestlige prosjektet har mistet noe av sin samlende kraftpotensial. Det transatlantiske Vesten er blitt tappet for den ideologiske selvtilliten som preget 1990-tallet, på grunn av tilbakekomst av illiberalt demokrati og autoritær kapitalisme. Forsøk på å spre vestlige verdier til resten av kloden godtas ikke lenger passivt av de nye stormaktene. Politikken preges av nasjonale interesser, ikke av globale fellesverdier slik de ble definert av vestlige eliter på 1990-tallet.

Unipolariteten hjalp til å legge grunnlaget for en periode med harmoni og integrasjon i Europa. Den sikkerheten og stabiliteten som fulgte med amerikansk overlegenhet gjorde det mulig å gjøre 1990-årene til en idealismens glansalder. Optimismen etter den kalde krigen ga seg uttrykk i de mange internasjonale avtalene som ble undertegnet, og som hadde til hensikt å regulere det internasjonale systemet og begrense mulighetene for individuelle stater eller ikke-statlige aktører til å destabilisere systemet. Denne utviklingen er i ferd med å reverseres, og Europa oppdager at man mislyktes i å oppnå tilstrekkelig fremgang mens integrasjonen var lett. Rasjonelle og velmenende ideer om fred og samarbeid mellom stater har igjen kommet under press fra kaos og usikkerhet i det internasjonale systemet. Det Europa som trer inn i denne nye tid er karakterisert av nære bånd innad, men begrenset kapasitet til å handle utad. Det svangre spørsmålet er hvorvidt EU-strukturen bygd opp under amerikanske sikkerhetsgarantier vil vise seg å være tilstrekkelig robuste til å holde sammen i turbulensen under multipolaritet.

EUs problemer med å tilpasse seg begivenhetene i dette århundrets første tiår er langt fra eksepsjonelle. De fleste aktørene strevde med å finne fotfeste, først under den Pax Americana som oppsto med det sovjetiske sammenbruddet, og igjen da det ble klart at perioden etter den kalde krigen var en overgangsfase, ikke en æra. Akkurat da det så ut som om den nye ordenen etter den kalde krigen hadde satt seg, endret landskapet seg igjen. Den unipolare orden er i ferd med å bli erstattet med en ny multipolaritet. Den nye transatlantiske aksen er fremdeles tåkete, men noen trekk kan vi skimte. NATO forblir det faste punkt som Europas sikkerhet dreier seg omkring. Det fortsatte behovet for å sikre felles militær operasjonalitet vil være nok til at NATO overlever, selv om NATOs politiske rolle vil reduseres i samsvar med en svekket amerikansk forpliktelse. Det er langt fra sikkert hvorvidt dette vil føre til en mer distinkt EU-rolle. Amerika ser ut til å ha mistet troen. Da utenriksminister Hillary Rodham Clinton talte til L’Ecole Militaire i Paris den 29. januar 2010 om ”the future of European Security” gjorde hun det helt uten å referere til EUs militære dimensjon. En uke etterpå avlyste president Obama det halvårlige toppmøte mellom EU og USA, under de svakeste av påskudd.

EU som en småmakt
EUs strategiske oppførsel er fremfor alt karakterisert av avhengighet. Den har oppstått i spenningsfeltet mellom stalig suverenitet og europeisk integrasjon kombinert med transatlantisk rollefordeling.EUs multilateralistiske mantra og FN-vennlige disposisjon passer bra med Robert Keohans definisjon av en småmakt som en aktør hvis ledere ikke anser at de kan påvirke det internasjonale systemet på egen hånd, men kan gjøre dette i partnerskap med andre aktører. EU er avhengig av USA for strategisk lederskap, men er i stadig mer ubekvem med å bli dratt inn i amerikansk geopolitikk. EU har inntatt en defensiv status quo-holdning som har til hensikt å bevare vennligsinnede forbindelser til alle stormakter, og unngå å fungere som motmakt eller å inngå i sammenslutninger rettet mot noen av de etablerte eller fremvoksende polene. Som strategisk aktør er EU dratt mot samarbeidende skadereduserende strategier, noe som illustreres ved iveren etter å begrense egne strategiske muligheter gjennom selvpålagte regler. Dette kan selvfølgelig også ses som en ’sikring’ (hedging) vis-à-vis USA, mens EU parallelt utvikler strategiske forbindelser med andre stormakter.

Hvorfor har EU utviklet det strategiske nærværet til en småmakt? Det åpenbare svaret ligger i måten EU foretar sine utenrikspolitiske beslutninger på. Det er kanskje rimelig å forvente at en Union som er basert på likeverdig medlemskap og for mesteparten består av småmakter og småstater skal bli påvirket av disses strategiske tankesett. Den letthet som fire nøytrale stater har sluttet seg til CFSP/CSDP er et vitnesbyrd om EUs småmaktnatur.[i] Et svar nummer to finner vi i Tyskland. Europas sterkeste makt er av historiske grunner ikke villig til å forsøke å bli en stormakt på egen hånd.[ii] Til slutt kommer det Robert Rothstein (Alliances and Small Powers, 1968) kaller ”fristelsen til å være uviktig”. Europas strategiske avhengighetskultur disponerer dem til å la andre ofre blod og penger for å opprettholde det internasjonale systemet. Den geopolitiske situasjonen, med mangel på trusler, og amerikanske garantier, de historiske minnene om farene ved maktpolitikk, gapet mellom kapabiliteter og forventninger og den doktrinære idealismen forklarer til sammen hvorfor EU ikke når et systembestemmende potensial som stormakt. Plasseringen av stater i et system forklarer en god del av deres handlinger.

EUs utfordring er at CFSP/CSDP har erklært seg å være mye mer enn dette. I følge et av de mange strategidokumentene: ”EU er en global aktør, klar til å dele ansvaret for den globale sikkerheten”. Dette er åpenbart villedende. EU kan involvere seg i saker på den internasjonale arenaen, men kan ikke i sin nåværende form ha håp om å være en forsvarer av den internasjonale orden. Det kan ikke oppnås uten å omfavne stormaktspotensialet iboende i blokken med 27 stater. Man må ikke glemme at EU er på vei ned i andel av verdens befolkning og økonomi. Bak snakket om globalisering er EU i ferd med å svekkes. På mellomlang sikt vil Europas stormakter sannsynligvis henvises til andre divisjon gjennom fremveksten av nye stormakter som Kina og India. EU er det mest realistiske alternativet for en europeisk renessanse. Sett som et kollektiv har Europa de redskaper – kapasitetene, teknologien, finansene og folketallet – til en stormakt, men mangler konsensus om å bevege seg i den retningen. I denne situasjonen er det mest åpenbare alternativet for EU å spille med de kortene de sitter med, på den mest effektive måten.

I en av sine syrlige refleksjoner tidlig på 1870-tallet antydet Otto von Bismarck at det ikke finnes noe slikt som Europa: ”Wer von Europa sprict, hat unrecht” – de som snakker om Europa, tar feil. Vel, et forent Europa har vi ikke fått, men kontinentet er ikke så splittet som Bismarck forutså. EU er noe mindre mektig enn den europeiske føderasjonen som Winston Churchill så for seg i etterkant av 2. verdenskrig, men for bare ti år siden, ved høydepunktet for overgangsperioden etter den kalde krigen, så den faktisk ut som en temmelig vellykket aktør på den internasjonale scenen. I dag ser EU derimot beleiret ut: en temmelig inkonsistent småmakt. Det er fristende å bebreide europeiske ledere for mangel på visjoner, eller kanskje er de europeiske statene sakte i ferd med å oppløse seg i sine respektive nasjonale og regionale komponenter. Men da går vi glipp av et mer interessant poeng fremhevet av Paul Kennedy (2009) i hans A History Lesson, From The World in 2010 – at nesten alle middels store makter har et problem med å finne ut av hvem de er, hva deres prioriteter bør være, og hvilke valg de skal gjøre.

Europas abdikasjon
Fremveksten av EU som en småmakt har dype røtter som har lite å gjøre med en forenende ambisjon eller noen fundamental følelse av et felles mål. Det er et resultat av ”checks and balances” som trekker i ulike retninger. Den har blitt drevet frem av svekkelsen av den unipolare orden. EUs utenrikspolitikk har ikke levd opp til forventningene. En lite diskutert årsak er at europeisk sikkerhet er overinstitusjonalisert. Det er for mange organer som konkurrerer om de samme knappe politiske ressursene. OSCE, Europarådet og NATO gnager seg alle inn i EUs eksistensgrunnlag. Av denne grunn kan selv rollen som småmakt være mer enn EU kan leve opp til, all den tid medlemslandene nå føler tyngdekraften fra de andre polene i det nye systemet. Det betyr ikke at EU nødvendigvis vil være en ineffektiv aktør under multipolaritet. Sannsynligvis vil EU bestå, selv om dens politiske dimmensjon forblir svak. Europeerne deler samme grunnleggende interesser og verdianskuelser, noe som er lett å overse inntil disse blir konfrontert av makter som ikke deler dem.

EU vil høyst sannsynlig fortsette å spille en sentral rolle i Europa. Hva denne boken viser at EU har mislyktes i å optimalisere sin internasjonale innflytelse på grunn av måten avgjørelser fattes. Dette kommer ikke av manglende evne til å formulere politikk eller uoppnåelige målsetninger, snarere at i de tilfeller hvor medlemsland har andre prioriteringer, har den blokkerende posisjonen en tendens til å vinne frem. EUs modus operandi av iboende, snarere enn villet, tvetydighet har svekket EUs evne til å levere resultater. Selvsagt kan man ikke trekke en linje gjennom hendelser de siste fem årene og forlenge den inn i fremtiden. Tross alt kan erfaringene fra Afghanistan og andre steder ha fått mange europeere til å sette spørsmålstegn ved å skulle møte multipolariteten lenket fast til USA, billedlig talt.

Dersom vi måler etter evnen til å skape et faktisk grunnlag for EUs sikkerhetspolitikk, har det første tiåret etter 2000 representert en steg tilbake til status quo ante. Vektskålen har tippet til fordel for dem som ser EUs sikkerhetspolitikk først og fremst som et redskap for å fordype den europeiske integrasjonen. De spredde fredsbevarende styrkene og den noe naive troen på multilateralisme i krisetider har opplagt ikke til hensikt å skremme rivaliserende makter. EU er opplagt i stand til å gjøre mer internasjonalt. Medlemslandene er bare ikke i stand til å bli enige om hva dette ’noe’ skulle være i dagens kontekst. Manglende aktivitet fra EUs side er nært koblet til den foretrukne verdensanskuelsen blant Europas eliter. Det er en utbredt oppfatning at det internasjonale systemet vil forbli fredelig og preget av samarbeid, og at det derfor er få grunner til å søke allierte eller til å stille seg i veien for utfordrere.

At EU er en småmakt var klart for alle å se i desember 2009 ved FNs klimakonferanse i København. Mens USA forhandlet bilateralt med Brasil, Kina, Russland, India og Sør-Afrika måtte EU sitte på gangen, sammen med de andre småmaktene. EU måtte skrive under på det stormaktene var blitt enige om. Selv om det er litt nedslående å oppdage at den samlede makten til 27 stater ikke utgjør mer enn en småmakt, betyr det ikke at EU er dømt til å spille rollen som småmakt i all framtid. Det er rimelig å tro at CFSP vil bli nært knyttet til den samlede folkelige støtten til europeisk integrasjon i fremtiden. Selv med et nedtonet ambisjonsnivå, må EU fortsette med å forholde seg til en internasjonal agenda som Europa ikke styrer. Gapet mellom forventninger og konsensus vil fortsette å hindre EU i å engasjere seg i stormaktspolitikk. Implikasjonen av dette ble oppsummert av Raymond Aron i allerede 1976: ”I går unngikk Europa så vidt å bli utslettet på grunn av imperalistiske dumheter og opphissede ideologier. Hun kan utslettes i morgen på grunn av historisk abdikasjon.”

Medlemslandene kan vende seg til å spille den kollektive rollen som en småmakt, men vil dynamikken i et multipolært system muliggjøre en slik rolle på sikt? Siste ord er ikke sagt om det spørsmålet. En Union på jakt etter legitimitet på den ene siden og stadig tydeligere behov for å bruke sine kapabiliteter og handle med sterk hånd mot internasjonalt anarki på den andre, kan i fremtiden vise seg å være en kraftfull kombinasjon. Det er for tidlig å si hvorvidt multipolaritet vil skade eller bringe ny kraft til EUs sikkerhetsdimensjon. Det er ingen direkte forbindelse mellom EUs intensjoner og de resultater som EUs handlinger fører til. De utsiktede konsekvensers lov viser seg ofte streng overfor dem som foretrekker hard makt. Kanskje bør vi lovprise EUs rolle som småmakt, og ikke beklage den. I betraktning av hvor mye som står på spill i stormaktspolitikken, kan kanskje en identitet som småmakt beskytte EU mot kostbare utenrikspolitiske eventyr.

Internasjonale relasjoner styres av en dystrere, mer begrenset virkelighet enn innenrikspolitikken. Det nåværende internasjonale klimaet preges av tre sentrale faktorer som, dersom de ikke holdes i sjakk, kan true internasjonal stabilitet: Eksistensen av mektige og forurettede stater i periferien av den internasjonale orden; en intens og varig forstyrrelse i den globale økonomien; og en motvillighet blant de fremvoksende maktene i å kompensere for et svekket USAs rolle i å opprettholde internasjonal orden. På dette punktet er EU like mye å bebreide som Kina eller Russland.

Det er i en ubalansert situasjon at EU har lagt ut på ferden mot multipolaritet. EU har interessene til en stormakt, men mentaliteten og kapasiteten til en småmakt. Resultatet er at Europas sikkerhetsforpliktelser ikke står i forhold til dets evne til å oppfylle dem. Dette er en bekymringsverdig tilstand. EU føler allerede presset fra krefter utenfor sin kontroll – identitet, historie, kapabilitet, geopolitikk og verdier – understrømninger av følelser og interesser som virvler rett under den siviliserte overflaten i internasjonal politikk. Kanskje poesi kan beskrive denne malstrømmen bedre enn akademiske fagtermer. Med ordene til William Butler Yeats (fra The Second Coming, 1921):

Turning and turning in the widening gyre;
The falcon cannot hear the falconer;
Things fall apart; the center cannot hold;
Mere anarchy is loosed upon the world.